澳大利亞運用PPP模式的成功經驗
2017-12-26
PPP是政府通過私人部門參與基礎設施和公共服務項目建設的融資模式，以解決財政資金不足問題。而且從國際經驗看，由私人參與的項目，管理運營效率較高。
澳大利亞政府不僅利用PPP模式進行基礎設施建設，如建設公路、鐵路、港口等，還利用這種模式建設學校、醫(yī)院、監(jiān)獄這樣的公益機構。澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位，其經驗受到各國關注。2012年筆者隨同財政部代表團對澳大利亞的PPP融資方式進行了為期10天的調研考察，走訪了澳大利亞專門從事PPP融資的政府機構以及通過PPP融資的項目——墨爾本皇家兒童醫(yī)院。在調研中我們發(fā)現，澳大利亞的PPP融資模式有成功的經驗可借鑒，也有問題值得思考。希望此文能對開啟我國PPP融資方式進行城鎮(zhèn)化建設有所貢獻。
公與私的角色與轉換
在PPP融資項目中，私營部門既可以參與建設，又可以負責運營；政府則對建設和服務是否達標進行監(jiān)管。在每個PPP項目合約簽訂前，政府部門和私營部門會進行反復、深入的討論，根據各方從項目中獲得的利益，明確雙方的責任和應承擔的風險。一般來說，公共部門主要承擔土地風險，私營部門承擔對基礎設施或公益事業(yè)領域的建設或經營責任，政府通過法律對私營部門進行管理和監(jiān)督，與私營部門確權分利，分擔經營風險，形成雙方共贏的局面。因而正確認識政府在項目主導中的作用與定位，是推動公私合營發(fā)展的關鍵所在。維多利亞州監(jiān)獄是由澳大利亞私人投資承接設計、施工并經營的PPP項目，私人投資者完全按照政府要求建造并經營管理監(jiān)獄，政府只需對私人經營者付費和進行監(jiān)管即可。維多利亞州政府對其管理有很明確的量化指標，即只要監(jiān)獄的犯人返回率降低，政府就給予經營者一定的資金獎勵，因為政府認為是監(jiān)獄的教育讓這些犯人重新做人，改邪歸正，從而確保了社會的安定。
確保私人部門的利益是吸引投資者的關鍵
在PPP融資項目中，確保私人投資者在項目建成后有一定的收益是私人參與建設的動力所在。一般有兩種情況：一是投資風險較小，只要符合政府要求并投入運營，政府即會向私營部門付費；另一種情況是政府讓利給私營部門，使其在參與項目建設中有利可圖。如墨爾本皇家兒童醫(yī)院，維多利亞州政府與私人投資者在開始時即談好條件，新醫(yī)院建好運行后，將原址的舊醫(yī)院交由私人投資者自行改造利用，如建超市或旅館等，所得收入歸私人投資者所有，涉及稅收項目將享受一定的優(yōu)惠，但最終這塊土地及所有不動產仍歸政府所有。這樣既有利于幫助政府完成公益事業(yè)，解決了財政資金不足的問題，又可幫助私人部門解決投資盈利問題，實現政府與私人部門的雙贏。澳大利亞合同法從法律上也保證了私人利益的實現，一方違法，另一方可以起訴。若企業(yè)違法，將會失去聲譽和今后參與其他項目的機會。
政府購買服務的有效機制
政府購買服務在黨的十八屆三中全會決定中多次被提及，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。近年來，PPP模式也從公共基礎設施領域逐漸向公共服務領域延伸擴展，如研究開發(fā)、技術轉移、職業(yè)培訓、囚犯改造等經濟服務領域，社區(qū)服務、社會福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃、基礎教育等社會服務領域。中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎認為，作為一個服務型政府，通過PPP模式來實現公共服務提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題。政府購買公共服務絕不是簡單的買賣合同關系，而是應該充分借鑒公私伙伴關系模式下的不同購買方式，如合同承包、特許經營、補助、憑單、法令委托、出售、無償贈與、清算、撤出、放松管制等，通過多種多樣的民營化渠道實現政府提供公共服務的多樣性、效益性、節(jié)約性和效率性。孫潔也進一步補充道：在公共服務方面，為最大限度滿足人們對公共服務的需求，理想的模式是通過公私合作的方式來提供。其要點是，政府公共部門確定所需服務的數量和質量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。
風險防控最重要
對任何一個PPP融資項目來講，風險存在于項目設計、建設、運營管理的全過程。由于是公共項目，政府是風險的最后承擔者，因為政府擔任最后放款人角色，因此政府會對每個PPP融資項目進行社會效益、經濟效益及生態(tài)效益分析。這里有幾個條件必須考慮周全，項目具有一定的價值和規(guī)模；技術具有復雜性和新穎性，能夠幫助政府實現一定的風險分散和轉移；項目具有很大的設計和技術創(chuàng)新空間，使項目所有者具有較高的項目實施能力；能夠平衡私營部門的利益和公共部門的需求關系；配套設施及副業(yè)經營可使私營部門從中獲益，能充分調動私營部門的積極性。雖然有些項目風險轉移到了私人部門，但當項目無法獲得足夠資金時，政府會通過提供擔保進行融資等形式幫助私人部門渡過難關。因此政府對項目的風險預期一定要有精準掌控。公共部門和私營部門都需要充分了解項目風險，并在項目伊始就預見未來風險并提出解決方案，政府管理部門亦要不斷提高項目風險透明度，確保合作各方對風險的充分認知，從而推動項目順利實施。一個重要的理念是合理分擔風險，因此要遵循這樣的原則：將風險分配給最有能力承擔且能產生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風險。在不同的PPP項目中，由于項目限制和范圍不同，風險分擔情況會有所不同，因此對于PPP風險的分擔并不是絕對的，而是針對不同項目并結合各種因素綜合衡量。管理項目建設和運營中的風險管控成本較高，需要政府與私人部門保持充分的溝通，包括解決問題機制安排。如政府會定期發(fā)布PPP融資項目清單、未來項目規(guī)劃等，好讓投資者明悉項目的連續(xù)性，以便投資者對未來的投資有準確的預判。若政府對項目判斷失誤，項目失敗，選民也會在選舉中用投票來表達意見。
在走訪過程中我們也發(fā)現，澳大利亞在開展PPP項目時，政府往往習慣對項目開發(fā)采取過多指導性的干預措施，不利于促進項目發(fā)展。最典型的是墨爾本的一段高速公路，修完沒有車子去，因為收費過高，閑置在那兒了。政府應更多考慮項目發(fā)展需求和周期，目標應是吸引更多私營或商業(yè)性質企業(yè)投資、創(chuàng)新，以幫助政府管理資產和保證項目交付質量。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎設施老化，私營部門運營困難也在逐步加大，這對公共部門履行監(jiān)管職能就提出了更高要求，因此需要在項目運作過程中完善一些具體問題，如風險轉換、議價的透明度，政府部門對于私營部門承擔的風險如何補償或補償多少。此外，澳大利亞政府對自身承擔的成本關注度過大，導致競標人在競標時不落實資金承諾，反而會給政府帶來資金不足的風險。政府在開展PPP融資時首先要關注風險問題，其次才是項目績效問題。在操作方面應方便快捷，防止動蕩時期帶給企業(yè)更多的不確定性等等。這些都是我們在開展PPP融資模式中應該注意的問題。
