重慶涪陵至豐都高速公路PPP項目
2017-12-27
一、項目概況
重慶涪陵至豐都高速公路是重慶高速公路路網的重要組成部分，屬于《重慶市高速公路網規(guī)劃》的“三環(huán)十射三聯(lián)線”骨架公路網中“十射”部分，是重慶市、貴州北部、四川南部地區(qū)通往長三角地區(qū)最快捷的公路運輸通道，也是滬渝通道內最后建設的一段高速公路，同時也是重慶“一圈兩翼”經濟圈的重要交通紐帶及沿江綜合交通運輸體系的重要組成部分。項目的建設，對增強重慶主城區(qū)對三峽庫區(qū)的經濟輻射，促進重慶逐步發(fā)展成為長江上游交通樞紐和經濟中心，提高重慶干線公路網的可靠性和安全性具有重要意義。
項目經重慶涪陵城區(qū)、清溪鎮(zhèn)、南沱鎮(zhèn)、湛普鎮(zhèn)，豐都縣城區(qū)及雙路鎮(zhèn)，按雙向四車道高速公路標準修建，路線全長46.5公里。設計車速80公里/小時，路基寬度24.5米，瀝青混凝土路面，交通工程和沿線設施等級為A級。全線有特大橋梁4座共4526米，大橋11座共6004米，涵洞36道，人行天橋8座，互通式立交8處(含預留立交1座)，分離式立體交叉8處，通道14道，特長隧道2座共8791米，長隧道3座共6110米，中隧道3座共2235米，總投資41.79億元。項目于2008年批準立項，2009年6月開工建設，2013年建成通車。
二、運作模式
（一）采用BOT+EPC模式
BOT+EPC式，即政府向企業(yè)授予特許經營權，允許其在一定時間內進行公共基礎建設和運營，而企業(yè)在公共基礎建設過程中采用總承包模式施工，當特許期限結束后，企業(yè)將該設施向政府移交。
項目于2008年4月啟動投資人招標，采用“BOI、+EPC”投融資模式，經招標確定中交路橋集團國際建設股份有限公司為項目投資人。經市政府授權，由市交委于2008年8月與投資人簽訂項目投資協(xié)議，約定由項目投資人根據項目規(guī)劃和政府相關要求完成項目投資建設和運營管理。項目投資協(xié)議簽署后，投資人根據項目投資協(xié)議的要求成立項目公司，具體負責項目的投資建設和經營管理。
經市政府授權，市交委于2009年5月與項目公司簽署項目特許權協(xié)議，授予項目公司投資建設和經營管理重慶涪陵至豐都高速公路項目的特許權利。根據協(xié)議授權，項目公司開展項目核準、勘察設計、征地拆遷、融資安排、工程建設等項目投資建設工作。
(二)項目實施方案
1、項目為經營性收費公路，收費期限為30年；
2、授予項目投資人獨占性、排他性的經營管理權利，依法享有車輛通行費收取權、項目沿線規(guī)定區(qū)域內的服務設施經營權、項目沿線規(guī)定區(qū)域內的廣告經營權等；
3、對投資人的非競爭性承諾，即除招標前國家、重慶市已規(guī)劃的公路項目外，政府嚴格控制審批建造與本項目平行、方向相同且構成車輛實質性分流的高速公路，但本項目已達到設計通行能力或出現(xiàn)長期嚴重堵塞除外；
4、承諾投資人享有重慶市人民政府建設運營高速公路的同等優(yōu)惠政策；
5、按照高速公路供地政策，以劃撥等方式提供項目建設用地的土地使用權；
6、為投資人獲取項目投資建設、經營管理相關文件提供支持。
(三)項目公司與總承包人的職責劃分
工程建設原則上按照“小業(yè)主，大總包”的模式進行管理，項目業(yè)主的職責主要由項目公司承擔，但部分現(xiàn)場的質量、安全等管理工作由項目公司和總承包人共同負責。項目公司與總承包人、分標段承包人、設計、監(jiān)理等參建各方權責明晰、統(tǒng)籌協(xié)調、各司其責。
項目公司履行項目法人職責，按照股東、董事會賦予的權責，負責項目建設的融資，總承包合同的履約管理，建設項目進度、質量、安全和投資目標的制定和宏觀管理，負責撥付資金，以及建設施工環(huán)境、征地拆遷政策的總體協(xié)調和指導工作。
總承包人作為項目建設過程的管理實施主體，履行總承包合同約定的職責，負責建設過程的質量、安全、進度和投資的具體管理及其與之合作的勘察設計、施工、材料及設備供應等單位協(xié)調和履約管理，負責建設施工與環(huán)境的具體協(xié)調管理，并接受政府主管部門、項目公司的監(jiān)督、管理。
(四)項目公司工程管理
在前期工程管理過程中，項目公司多措并舉，代表和維護著雙方股東的共同利益。
1、實行EPC總價包干，有效控制投資成本
在簽訂EPC合同時，對工程建設過程中可能存在的風險進行約定分擔和規(guī)避，明確“除由于不可抗力原因、重大技術標準、重大建設規(guī)模、重大建設范圍調整、工程主要材料價格重大變化等造成工程費用增減外，不得要求對總承包價格調整”，可以有效控制投資成本。
2、臨時用地包干使用，有效控制用地數(shù)量
臨時占地費用按單列費用供承包人包干使用，數(shù)量以批復的初步設計文件概算中臨時用地數(shù)量為準，單價以發(fā)包人與地方政府簽訂的最終執(zhí)行價格為準。只有因不可抗力原因，或與初步設計相比重大技術標準、重大建設規(guī)模、重大建設范圍調整等造成工程臨時用地的增加，才可通過變更對包干數(shù)量進行調整。
3、引進設計監(jiān)理，優(yōu)化施工設計
由于采取EPC模式建設，為保證總承包單位進行設計優(yōu)化，滿足項目業(yè)主的功能要求和初步設計的技術標準，在設計單位完成施工圖初步設計后，項目公司委托設計監(jiān)理對圖紙進行審查，取消不必要設計，優(yōu)化不合理設計，對工程建設項目設計階段和實施階段的投資進行有效控制。
4、建立工程量清單臺賬，做好建設費用控制
項目公司委托相關咨詢公司進行編制和建立工程量清單臺賬，總承包人對建立的工程量清單臺賬進行復核確認，作為工程計量支付的依據。一是減少中間計量的工作量，便于計量支付，加快支付進度；二是有利于編制施工計劃，反映工程進度；三是有利于工程變更管理，避免工程量交叉；四是有利于控制項目投資；五是有利于做好工程決算工作。
5、建立變更調配金制度，做好項目投資控制
項目公司在合理分配總承包方合同價時，合理設置變更調配金制度，以確保項目順利開展，保障項目投資控制。變更調配金的來源主要有施設與初設之間的投資差異、按正常分配專項后總承包合同價的結余、后續(xù)工程的變更或合理化建議的結余、總承包統(tǒng)籌管理帶來的結余以及其他額外來源。
(五)總承包人具備項目整體管理能力
與傳統(tǒng)項目管理模式相比，BOT+EPC模式將發(fā)包人分段招標時對各實施階段增加的管理與實施費用，以及因發(fā)包人管理招標的投資增加、竣工日期延長等風險，與總承包人共擔，強化風險識別，降低風險等級。同時，該模式下的項目投資管理和成本控制要求更加精細化，以滿足投資股東雙方的效益目標。
總承包商承擔工程項目的設計、采購、施工、試運行服務等工作，并對承包工程的質量、安全、工期、造價全面負責。在項目全壽命期中擔當傳統(tǒng)招標模式中“建設單位”的角色。EPC工程總承包管理的本質是要充分發(fā)揮總承包商的集成管理優(yōu)勢，需要總承包商強大的融資和資金實力、深化設計能力、成熟的采購網絡，以及爭取施工技術精良的專業(yè)分包商的資源支持和有效監(jiān)控等。
三、借鑒價值
項目的成功建設和運營，是重慶市對“BOT+EPC”模式進行的一次有益探索，通過將BOT和施工總承包方式結合，有效地提高了項目公司內部的溝通效率、工程建設進度，工程建設成本也得到有效控制。自此，重慶市高速公路開始了“BOT+EPC”建設模式的廣泛應用。
(一)提高管理效率
BOT+EPC模式，以EPC總承包商為中心，業(yè)主不再有傳統(tǒng)項目管理中的控制權。總承包商除接受業(yè)主的質量監(jiān)管外，是項目建設管理的核心層，有足夠的自主權。EPC建設模式下的設計、采購與施工界面間的協(xié)調工作由傳統(tǒng)的外部接口轉變?yōu)閮炔拷涌?，加快了現(xiàn)場解決問題的能力。同時，項目公司人員能最大化精簡，只需要少部分高素質人員。
(二)加強制衡約束
1、過程制衡，是BOT+EPC模式下高速公路建設項目注重項目的全壽命周期管理。作為投資主體的業(yè)主，負責工程項目的策劃、設計、融資、建設管理、運營管理等全過程的工作。
2、權利制衡，在BOT+EPC模式下組建的項目公司不再像傳統(tǒng)模式下的項目公司直接對建設項目進行管理，而是將具體事務轉移交給總承包商進行管理，其主要工作轉變?yōu)橘|量的監(jiān)管與確認、設計條件的認可、采購行為的認可、現(xiàn)場的外部協(xié)調、費用的確認與重大變更的簽認以及提交場地等，從而較好的回避了工程量及費用變更風險。
3、利益制衡，在BOT+EPC模式下，建設項目中的一些股東同時也承擔項目總承包的任務。因此，總承包商在實施項目時會站在業(yè)主的角度思考問題，激發(fā)其管理動力，充分挖掘其項目管理的潛力，使承包商在項目實施中變被動為主動，在項目管理上有利于項目的整體利益。
(三)主要比較優(yōu)勢
1、在限額以內進行設計、施工、采購，從而更加有效地控制投資，由比較先進的“固定單價”承包模式提高到更加先進的“固定總價”的合同模式。
2、設計單位與施工單位無縫連接，設計單位作為總承包商的一個部門，在設計階段與施工單位共同對項目建設提出更為合理的設計方案和施工方案，從而減少施工階段的設計變更；總承包商作為投資人，為使項目盡快投入運營、產生效益，采取更為合理的施工組織，合理縮短建設工期，盡可能避免“工期馬拉松、投資無底洞”的現(xiàn)象；承包人參與到項目實施階段的項目管理和使用階段的項目管理，在建設過程中不再單純追求建設階段的收益，轉而站在工程項目全壽命周期的角度，增加節(jié)約投資的動力。
3、總承包商以項目整體利益為出發(fā)點，通過對設計、采購和施工一體化管理，對共享資源的優(yōu)化配置、大型專用設備的提供以及各種風險的控制為項目增值，總承包商對影響工程造價的大宗材料可統(tǒng)一招標采購，從而降低采購成本。
4、總承包商參與項目的運營，會更加重視施工質量，降低運營階段的養(yǎng)護成本。
5、EPC工程又稱“交鑰匙”工程，投資方只提出建設方案、標準，不必投入大量的人力、物力到項目管理中。
6、總承包商作為投資人，具有為項目融資的性質，進而分擔了傳統(tǒng)投資人的投資風險。
7、可以充分發(fā)揮總承包單位的統(tǒng)籌協(xié)調能力。
