高速公路長期收費合理合法嗎
2015-07-28
陳憲
核心觀點
通過收費籌集公路養(yǎng)護管理經費是交通運輸部的事，其標準、預算和執(zhí)行都是它自己的事。我們不難發(fā)現(xiàn)，由利益相對超脫的稅務總局和財政部來做這件事更合適，由利益相對緊密的交通運輸部來做這件事是不那么合適的。通過這個案例，我們也不難發(fā)現(xiàn)，打破部門利益藩籬的難度很大，但迫在眉睫
日前，交通運輸部發(fā)布了《收費公路管理條例》修訂征求意見稿（下簡稱“修訂稿”）。已有法律專家質疑，修訂稿是根據《公路法》制定和修改的，按照《立法法》所要求的“下位法不得抵觸上位法”的原則，必須跟《公路法》保持一致。如果要突破《公路法》的規(guī)定，則必須先修改《公路法》。目前看到的修訂稿與《公路法》存在諸多抵觸，包括統(tǒng)借統(tǒng)還和長期征收養(yǎng)路費等。這是交通運輸部必須首先回答的一個問題。
跟《公路法》存在諸多抵觸
作為長期關注收費公路的經濟學者，我對修訂稿以及相關官員和專家在發(fā)布會上的言論提出以下質疑。其一，修訂稿規(guī)定：“政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務償清后，可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養(yǎng)護管理收費?！睂Υ?，交通運輸部相關官員表示，經過充分調查、研究、論證后認為，高速公路按“用路者付費”的原則，實行長期收費是合理的。筆者認為，高速公路長期收費，即無限期收費，茲事體大，不能由交通運輸部自己給自己授權，而必須得到《公路法》的授權（現(xiàn)行《公路法》沒有這個授權），或者制定專門的《公路收費法》，授權交通運輸部或其他政府主管部門，依法征收。
其二，公路是公用事業(yè)，不是公共服務，更不是基本公共服務。因此，世界各國（包括中國），本來就不存在用路者不付費的問題，但是，用路者的付費標準、以什么方式付費，需要充分研究和論證。也就是說，即便是無限期收費，也不是無限制收費，收費的標準和方式都是至關重要的事情。修訂稿對高速公路養(yǎng)護管理收費標準作了以下規(guī)定：“應當?shù)陀趦攤诤徒洜I期的收費標準，根據實際養(yǎng)護運營管理成本、當?shù)匚飪r水平以及交通流量等因素計算確定。”顯然，這樣一個簡單的原則性的規(guī)定，能防止各地可能出現(xiàn)的制定標準不規(guī)范、標準過高的問題嗎？筆者表示極大的懷疑。
其三，除了收費標準的制定，還有以什么方式收費的問題。交通運輸部的相關官員說，“今后高速公路注重效率，依靠收費；普通公路照顧公平，依靠稅收?！边@一說法也和《公路法》相悖?！豆贩ā返谌鶙l規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建?！眹鴦赵阂言?009年1月1日起，實施了成品油稅費改革。目前，我國普通公路的養(yǎng)護經費已經以燃油附加稅的形式含在成品油的油價中，不再另行收繳。其實，《公路法》所指的“公路養(yǎng)護資金”，并未專指普通公路，可以理解為包括高速公路，只是在開征燃油附加稅時，國務院令其只適用于普通公路，將來適用于高速公路是題中應有之義。
“費改稅”改革方向不能動搖
按照中國目前的稅制，至少有四個稅種與籌集公路養(yǎng)護管理費用有關，即車輛購置稅、消費稅（指其中的成品油消費稅）、車船稅和燃油附加稅。前三者應部分用于公路養(yǎng)護管理，燃油附加稅則全部用于公路養(yǎng)護管理。根據國際經驗，在油價中成本和稅收（在我國，是成品油消費稅和燃油附加稅）達到1:1的情形是比較普遍的。稅收占比更高的情形也不少見，這一方面是為了籌集公路養(yǎng)護管理經費，另一方面是出于環(huán)境保護和資源節(jié)約利用。由此也真正體現(xiàn)“用路者付費”，多用路者多付費，同時體現(xiàn)用路者要承擔資源環(huán)境的代價。這樣做是完全合理的。如果將來來自這些稅種的養(yǎng)護管理經費入不敷出，繼續(xù)提高稅率，征收擁堵費（這將是大勢所趨）和當年財政預算補足都是可以考慮的。但決不能為此放棄收稅而收費。有專家以一些發(fā)達國家為了解決稅收不足的問題，已在向收費公路轉型為例，證明我國保留公路收費的必要性和合理性。對此，筆者不敢茍同。我們不能在不同的法制和法治水平的條件下進行這樣的借鑒。在我國，痛定思痛形成的“費改稅”改革方向不能動搖，能夠通過收稅解決的問題，不能也不應再通過收費來解決。
打破部門利益藩籬迫在眉睫
筆者認為，交通運輸部堅持保留高速公路收費，恰恰暴露了我國現(xiàn)行體制中部門分割、部門利益藩籬的問題。通過收稅籌集公路養(yǎng)護管理經費是國家稅務總局的事，由此，公路養(yǎng)護管理預算的核準是財政部的事，交通運輸部就成為執(zhí)行單位。通過收費籌集公路養(yǎng)護管理經費是交通運輸部的事，其標準、預算和執(zhí)行都是它自己的事。我們不難發(fā)現(xiàn)，由利益相對超脫的稅務總局和財政部來做這件事更合適，由利益相對緊密的交通運輸部來做這件事是不那么合適的。通過這個案例，我們也不難發(fā)現(xiàn)，打破部門利益藩籬的難度很大，但迫在眉睫。
順便指出，交通運輸部經常說，今后占公路總里程97%左右的非收費公路是主體，由一般公共預算保障。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充，采取收費的方式，向公眾提供可自由選擇的通行服務。其實，僅僅用里程來說非收費公路是主體，收費公路是補充，是不恰當、不合適的。這是因為，高速公路盡管里程占比低，但它承擔的運能、運量是很大的，用交通運輸部發(fā)布的數(shù)據，2014年，國家高速公路日平均交通量為23551輛，日平均行駛量為97423萬車公里；普通國道日平均交通量為10899輛，日平均行駛量為89048萬車公里。所以，以這個3%和97%來證明企業(yè)和居民享受到了更多的“行”的福利，是不那么有說服力的。
（作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授）
本文來源：文匯報
